宁夏新型农村社会养老保险制度建设的对策研究 - 宁夏回族自治区区委党校

　　妥善解决农民的养老问题，对于统筹城乡经济社会一体化发展，构建和谐社会和全面建设小康社会具有重要意义。近期，课题组围绕即将在全国推行的新型农村社会养老保险试点工作,对宁夏如何做好新型农村社会养老保险的制度建设问题，在全区进行了调研。对宁夏新型社会养老保险制度建设所面临的主要问题和障碍进行了分析；着重对制度建设提出了对策建议。
　　面临的主要问题和障碍：
　　1、不同年龄段农民参保的意愿和期望略有差异。根据我们的调查，老年农民参保的意愿比较强烈，中年农民参保的意愿次之，年轻人很不重视社会养老保险。
　　2、不同地区的农民个人的缴费水平差异性大。既存在南部山区与北部川区的差距，也存在同市县区的不同县（区）农民人均纯收入的差距，还存在同一县域的不同乡镇、同一乡镇的不同村社及同一村社的不同农民家庭收入的差距。
　　3、“空壳”村集体没有经济实力为农民社会养老保险补助。宁夏71.2%的村集体没有经济收入，在有经济收入的28.8%的村集体中，75.8%的村每年收入在5万元以下，很难在农村养老保险资金筹集中发挥“村集体补助”的作用。
　　4、各级地方财政补贴困难。宁夏各级地方财政基本都是赤字财政，从各级地方财政中列出农村社会养老保险补贴支出，那就是财政赤字的进一步加大。我们的地方财政面对农村养老保险的确是有心无力。
　　制度建设的对策建议：
　　1、明确新型农村社会养老保险制度的基本原则。既要坚持“广覆盖、保基本、多层次、有弹性、可持续原则”，又要能体现与宁夏各地农村经济社会发展水平一致的具体原则。
　　2、确定新型农村社会养老保险逐步推进的目标。从10%的县（市、区）试点，到覆盖范围的进一步扩大，在2020年或者之前实现新型农村社会养老保险全覆盖。
　　3、建立符合宁夏实际的筹资模式和账户模式。宁夏在“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资模式中，要建立财政补贴比全国平均水平更高的财政补贴模式，特别是要争取更高的中央财政负担比例。建立“个人资金（包括集体补助）账户+社会统筹基金（各级政府补贴）账户”模式。
　　4、明确集体、政府补贴政策，尊重农民参保意愿。农民最容易感受实惠，也很会算账，所以，要明确集体、政府的补贴比例，集体无能力补足的部分应由谁负担，政府补贴是由那一级政府承担，各级政府承担的比例等都必须在制度中明确。
　　5、根据宁夏不同地区、人群的实际。宁夏可分为三类地区（一类地区为银川、石嘴山及周边经济条件好的区域；二类地区是吴忠市，除同心县、盐池县，中卫市，除中宁部分山区和海原县；三类地区是经济相对贫困县。）或按照贫困型、温饱型、富裕型，以及对农村经济社会发展有示范效应、起带头作用的“少生快富户”、“纯女户”、农村技能人员、农村经济人等实际情况分步推进。
　　6、制度建设要有利于与其他养老保险的衔接和转移。要充分考虑农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到农村社会养老保险、返乡农民工参加农村社会养老保险、村干部养老保险等与新型农村社会养老保险的衔接和转移，同时，把城乡一体化的养老保险发展思路，体现在农村社会养老保险制度的建设中。
　　7、加强养老基金管理，拓宽保值增值渠道。新型农村社会养老保险基金应纳入同级社会基金财政专户，实行收支两条线管理，以县级为统筹单位，实行预决算制度，接受财政监督、审计监督和社会监督，制定农村养老保险基金限制性投资政策，确保农村社会养老保险制度健康持续发展。
　　8、加快养老保险立法保障的进程。宁夏应根据农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上,制定具体的农村社会养老保险办法、法规等，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境。

　　党的十七大明确提出：“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”、“探索建立农村养老保险制度”。党的十七届三中全会更为具体地提出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加强健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度。”2009年6月24日，在我们即将完成调研报告之时，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署开展新型农村社会养老保险试点。会议决定，2009年在全国10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。这说明，对于中国农民而言，堪与2006年正式取消延续了数千年的“皇粮国税”（农业税）相提并论的中国新型农村社会养老保险已经开始试水。

　　为使宁夏的农村社会养老保险工作在党中央、国务院农村社会养老保险制度、政策统一部署的基础上，能够制定符合宁夏经济社会发展水平、宁夏农村经济社会发展水平和农民群众的养老要求的农村社会养老保险试点及全面实施方案，我们在调查研究分析的基础上，针对制度建设所面临的问题和障碍，提出对策建议，旨在为自治区党委、政府的决策提供参考，以加快推进我区新型农村社会养老保险制度建设。

　　一、宁夏新型农村社会养老保险制度建设面临的主要问题与障碍

　　老年农民参保的意愿比较强烈。大多数农民对养老问题的认识，不再完全局限在家庭、土地养老的范围，尤其是老年人已面临的养老实际，使他（她）们对社会养老方式有着更强烈的需求。如石嘴山市推行的城乡居民社会养老保险试点情况反映，在实际参保的6354人中，5563人已享受养老金待遇，也就是60岁以上的占87.6%。在老年人看来，一边缴费，一边就可以立即见效，使自己在家庭、土地保障基本生活不确定因素存在的情况下，这种社会养老保险解决了他（她）们最大的忧虑，稳定地保障了他（她）们老有所养。即便是“养儿防老”观念比较严重的宁夏南部山区的老年农民，或者是回族老年农民，大部分都已改变了养老观念，倾向于参加社会养老保险。

　　中年农民参保的意愿次之。我们在走访中了解到，中年人对社会养老保险的态度与老年人相比较，有着一定的不同。究其原因，一是对政府是否补助、补助的比例如何，非常关注。他（她）们认为，如果各级政府的补助占大头，他（她）们就会愿意参保。二是中年人正处于“上有老、下有小”的阶段，老的需要赡养，小的需要供养，两项开支都不小，尤其出现老人有病、孩子上大学的情况，那就需要更大的开支。所以，他（她）们虽然认识到社会养老保险的益处，但精力和能力上确实是无暇顾及。

　　年轻人很不重视社会养老保险。在农村走访中，我们也很难见到35岁以下的年轻人，他（她）们都已外出打工。与见到的个别年轻人聊起农村社会养老保险，他（她）们表示也了解此事，但不是很关心自己如何参加养老保险，而是尽量了解政策，让家里的老人参加。他（她）们认为，一是觉得养老的问题对自己还有些遥远，现在考虑有点早。二是由于外出打工，感受到城市的生活水平高于农村，把更多的精力、资本放在创造条件进入城市。三是认为我国的农村养老保险制度没有正式出台，也谈不上法律保障，尤其是对参加了农民工等其他社会养老保险的人没有明确的衔接制度的安排，所以，农村养老保险问题还没有引起年轻人的重视。

　　农村社会养老保险的个人缴费能力是由其收入决定的。宁夏区域内的农村经济发展水平很不平衡，各地的农民收入有着很大的差距。首先是南部山区与北部川区存在差距。根据全区和各市的国民经济统计公报显示，2008年，全区农民人均纯收入为3681.4元，川区的银川市、石嘴山市农民人均纯收入分别为4917元和4883元，而南部山区的固原市农民人均纯收入为2613.94元，与全区、银川市、石嘴山市分别相差1067.46元、2304.94元和2270.06元。银川市和石嘴山市的农民人均纯收入几乎是固原市农民人均纯收入的2倍。

　　其次是同市区的不同县（区）的农民人均纯收入也存在差距。如2007年吴忠市的利通区、青铜峡市、盐池县和同心县的农民人均纯收入分别为4985.26元、4937.96元、2623.61元和2213.66元，利通区和青铜峡市的农民人均纯收入是同心县的2倍以上，其他各市的县（区）之间的农民人均纯收入也存在不同程度的差距。

　　再次是同一县域的不同乡镇、同一乡镇的不同村社及同一村社的不同农民家庭的收入状况也存在差距。我们在调研中走访了一些县、乡镇、村社和农民家庭，根据他们所反映的收入状况来看，确实存在收入差距的情况。如固原市的西吉县，2008年全县农民人均纯收入2590元，但辖区的3镇16乡之间的农民人均纯收入差距较大，经济条件比较好的兴隆镇农民人均纯收入达3000多元，而王民乡等农民的人均纯收入不到2000元，相差1000多元。从家庭比较来看，情况更为复杂，根据我们对走访的一些家庭的直观认识和农民自己的介绍，有些是属于已经脱贫，正在步入富裕、小康的家庭，有些刚刚脱贫，有了自己的新住宅，生产生活处于相对稳定发展状态，但也有一些家庭挣扎在贫困线上，有的甚至是在国家新规定的人均收入1196元的贫困线标准以下。

　　宁夏的相当一部分农村村集体经济几乎处于“空壳状态”，很多村子不仅没有集体经济收入，而且还存在负债现象。即便是部分村有少量的集体经济，其经营收入也很微薄。

　　　　　　表一 2008年村集体经营收益村分布表单位：个　　

	合计	银川市	石嘴山市	吴忠市	中卫市	固原市
总村数	2331	282	191	518	447	893
有收益村数	670	168	69	144	154	135
10万元以上	67	25	5	15	22	0
5-10万元	95	39	3	12	41	0
5万元以下	508	104	61	117	91	135

　　根据表一所示：宁夏共有2331个行政村，2008年有集体经营收益的村670个，只占总村数的28.8%。其中，经营收益在10万元以上的村有67个，占总村数的2.9%，占有经营收益村的10%；经营收益在5-10万元的村有95个，占总村数的4.1%，占有经营收益村的14.2%；经营收益在5万元以下村有508个，占总村数的21.8%，占有经营收益村的75.8%。说明有集体经营收益的村太少，即便是有收益的村，其收入也大多在5万元以下。

　　分地区来看，村集体经济状况的差距更为明显，银川市59.6%的村有集体经营收益，其他各市都超不过50%，南部落后地区的固原市只有15.1%的村有集体经营收益，而且没有收益在5万元以上的村。这说明，宁夏村集体经济总体是非常薄弱的，很难在农村养老保险资金筹集中发挥“村集体补助”的作用。

　　新型农村社会养老保险制度的建立，各级地方政府不仅要在政策、实施办法的制定上发挥作用，更重要的是在养老保险资金的筹集上发挥政府的财政作用。但是，宁夏各级地方的财政状况很难做到。

　　据统计数据显示，宁夏各级地方财政都是赤字财政，基本上没有出现过盈余。据各级地方政府每年的财政预算报告，每项支出都是必须的，而且通过了各级人大的审核。所以，从各级地方财政中列出农村社会养老保险补贴支出，那就是财政赤字的进一步加大。但是，也不能因为赤字的增加，财政就不增加此项开支，毕竟这是关系社会和谐、稳定，体现“立党为公、执政为民”理念的大事，还需要各级地方财政在农村社会养老保险基金的筹集上显示更大的作用，可我们的地方财政的确是有心无力。

　　中共中央十七届三中全会审议通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“健全农村社会保障体系。贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”宁夏新型农村社会养老保险制度的建立，既要贯彻十七届三中全会《决定》精神，又要体现人力资源和社会保障部将要出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》（以下简称《意见》）的精神，还要适合宁夏经济社会发展水平的实际。我们认为，应明确以下几项原则：一是根据宁夏各地农村的经济社会发展水平，新型农村社会养老保险的养老金待遇必须保障农民养老的基本生活需要。二是根据宁夏各级地方财政能力、农民收入状况和村集体经济实力，设定宁夏不同地区的“个人、集体和财政”都能够承担的广泛覆盖的养老保险的缴费标准。三是所建立的农村社会养老保险制度，要考虑到不同地区、不同收入农民群体的多层次需要，以及经济社会发展水平不断提高所带来的养老水平提高的弹性要求。四是新型农村社会养老保险制度要考虑到与现行的其他养老保险的衔接，要确保农民养老金的按时足额发放和农村社会养老保险制度的正常运行和持续发展。

　　首先，根据国务院2009年在全国10％的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点精神和要求，选择好我区的试点县（市、区）。按照10%的选点比例，宁夏可以确定2个试点，但宁夏尽量争取确定3个试点，这样，可以针对宁夏的南部山区、中部干旱带和川区三大不同区域进行试点。通过试点能够全面反映农村养老保险所存在的问题，也便于总结经验，为宁夏进一步推行新型农村社会养老保险工作，制定科学合理的新型农村社会养老保险制度提供依据。

　　其次，根据国务院对农村社会养老保险工作进一步推进的意见、要求和进程安排，宁夏争取逐步扩大试点范围，在2012年，使农村社会养老保险制度覆盖宁夏农村各地，参保率达到50%以上，2017年参保率达到80%以上，2020年基本实现全覆盖的目标。

　　十七届三中全会《决定》对农村社会养老保险制度建立提出了“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”筹资要求，根据近一年来社会各界的讨论和研究，以及最近人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平透露，在不同的地区，中央可能会确认不同的比例，不会全国一刀切。但是有一条，就是中央出资应该占大头，特别是对西部地区，实行养老保险以后，每个农民的养老保险金中央财政至少拿出55元，其余由农民个人、集体和各级地方财政筹集。

　　根据课题组的调查研究，农村社会养老保险由个人、集体、政府三方共同承担比较符合实际，也符合农民的期望。对于养老保险费总额的确定，课题组认为，比较可行的测算方案是以缴费期上一年的农民人均纯收入为基准，扣除当年农民人均生活消费支出后，所得剩余的百分比计算。如2008年宁夏农民人均纯收入是3681.4元，农民人均生活消费支出3094.9元，结余是586.5元，若养老保险费总额按20%计，那就是117.3元。这117.3元养老保险费由农民个人、集体和政府按比例筹集。

　　在这样一个基本的筹资模式确定的情况下，宁夏具体的筹资模式要考虑到以下问题：一是宁夏各市、县（区）的农民人均纯收入差距比较大，所以，要确定好农民人均纯收入的行政区划范围。课题组认为，不能以全区、地级市为行政区划的农民人均纯收入为基准，而应以县（区）级行政区划的农民人均纯收入为基准较为实际，同时，也由此确定出不同的标准，供不同的农民群体或不同地区的农民选择适合于自己的缴费标准。二是养老保险费总额的确定要与当地经济社会发展水平相一致，应确定为上年本地农民人均纯收入减去农民人均生活消费支出后，结余的20%计较为适宜。三是要根据农民个人、集体和政府三方能够承担能力确定支付的比例，若以上面117.3元的缴费总额计，中央财政最少支付44元（按最低55元，中央财政补助80%计），承担比例为37.5%，还有73.3元由农民个人、集体和地方各级政府承担。根据课题组的调研，农民个人愿意能够承担的最大比例是20%，即23.46元，那么还有49.84元，即43.5%要由集体和地方各级政府承担，但宁夏农村集体经济状况前面已经做过分析，几乎没有支付能力，那就只能是区、市、县（区）三级政府财政负担，同样，宁夏的这三级财政也是很难支撑。所以，争取中央财政更高的支付比例，是宁夏农村社会养老保险筹资模式建立的最实际、最有利的条件。

　　农村社会养老保险资金的账户模式是与资金的筹集模式相对应的，根据其他省区养老保险运行的经验和课题组的调查研究，一般采用“个人资金（包括集体补助）账户+社会统筹基金（各级政府补贴）账户”模式较为合理。这样，不仅使农民对个人养老保险资金状况有清楚的了解，而且也便于养老保险的对接和转移。

农民参保的积极性取决于资金筹集模式中集体、政府所占比例的高低，尤其是政府财政的补贴比例。所以，在确定农村社会养老保险资金的筹集模式时，一定要科学合理，让农民能够自己一算就明白。更为关键的是集体、政府各补贴多少必须明确，对于无力补助的“空壳”村集体，集体补助部分由谁来支付等问题也要明确。农民很实际，也很会算账，只要我们制定的政策让农民看到了切实的、能够保障的实惠，农民会积极主动地参加农村社会养老保险，选择适合于自己的缴费标准，来使自己的养老得到保障。

　　综合考虑宁夏各地人均国民生产总值、农民人均纯收入、各级地方财政实力等因素，可将宁夏分为三类地区：一类地区为银川、石嘴山及城市周边经济条件好的区域，这些地区城镇化进程较快，地方财政状况较好，政府和集体有能力对农民参加新型农村社会养老保险给予一定支持，可率先起步推行。二类地区是吴忠市（除同心县、盐池县）、中卫市（除中宁部分山区和海原县），这类地区农民人均纯收入已达到3500左右，已初步具有建立农村社会养老保险制度的条件，可采取政府组织引导和农民自愿相结合的方法，先从有条件的乡镇做起，市县有积极性的，选择试点，逐步建立起农村社会养老保险制度。三类地区是经济相对贫困县，目前这类地区农民人均纯收入大多都刚过2000元，其中有一部分人的温饱问题还没有解决，尚不具备全面开展的条件，可在有条件的乡镇和有条件的人群有选择地进行试点。

　　另外，可以考虑在贫困型农村，养老保险通过政府的非纳费型社会救助养老金来进行,建立起以生活救济和生活资助为主的救济性质的社会保障制度。在温饱型农村,农民基本生活需求已得到满足,可为这些地区的农民养老保险适当提高政府的补贴。富裕型农村主要集中于宁夏的川区和城镇近郊，农民收入水平高，思想观念新，对社会保障的要求也比较高，这类地区可积极实施城乡一体化养老保险制度。

　　新型农村社会养老保险制度应与其他社保政策之间必须相互接续转移。一是要预留制度接口。在新型农村养老保险制度中明确与其他社会养老保险政策转换的详细办法。如在自治区级范围内制定统一、规范切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，解决不同社会养老保险政策间、不同地区间的基金结算问题。二是改进养老保险金的计发办法，将农村居民在各个不同时期形成的养老保险权益予以整合，在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，对养老保险权益进行分段累积计算，并在养老金待遇中予以体现。三是加快农村社会养老保险自治区级的统筹步伐，在提高统筹层次的基础上，解决地区间因利益关系而影响社会养老保险关系接续转移等问题。四是加快全区社会保险信息化联网建设，为市、县（区）间农村社会养老保险与其他社保政策间的接续转移提供技术支持，出台“农村社会养老保险全区一卡通”等相关政策。

　　此外，还应破除城乡分割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会养老保险体系。如2008年底，宁夏石嘴山市开展了城乡居民社会养老保险制度建设试点，取得了初步成效。我们可以在总结其试点经验的基础上，把城乡一体化的养老保险发展思路，体现在农村社会养老保险制度的建设中。

　　新型农村社会养老保险基金应纳入同级社会基金财政专户，实行收支两条线管理。农村社会养老保险基金必须专款专用，不得列支管理费、银行手续费等支出，任何部门不得挤占、挪用或平调。基金除按规定预留必要的支出外，全部存入银行或购买国债，所得收益全部纳入基金。

　　新型农村社会养老保险基金应以县级为统筹单位，实行预决算制度。县级人力资源和劳动保障部门要会同同级财政部门编制新型农村社会养老保险基金年度收支预算，报同级人民政府批准后执行，并将年度预决算表报上级主管部门审核。财政部门要根据新型农村社会养老保险基金用款计划，定期将资金划拨到新型农村社会养老保险经办机构在银行开设的“农村社会养老保险基金支出户”，确保基本养老金按时足额发放。“农村社会养老保险基金支出户”的开设，须经财政、人力资源和劳动保障部门共同批准。

　　新型农村社会养老保险经办机构要严格执行农村社会养老保险基金财务、会计、统计、稽核等管理制度，定期向人力资源和劳动保障行政部门、财政部门报送财务、统计报表，及时向社会公布基金收支运行情况，接受财政监督、审计监督和社会监督。各市、县（区）要按照社保基金的监管要求，切实做好新型农村社会养老保险基金监管工作，确保基金的安全完整。对贪污、挪用基金或由于渎职造成基金损失的责任者，按有关规定严肃处理，触犯刑律的移送司法机关处理。对多领、冒领养老金的，追缴有关当事人的非法所得，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

　　与时同时，还应拓宽农村社会养老保险基金的保值增值渠道。建设相应的农村养老保险基金监管机构，制定农村养老保险基金限制性投资政策，确保农村社会养老保险制度健康持续发展。可以考虑将养老保险基金全部或部分上缴，由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的，可以将基金交由全国有关机构和基金公司运营。实际上专家、机构理财也有风险，政府必须承担最终担保，当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，不足部分由政府最终弥补。

　　宁夏已有的一些农村适宜群体的养老保险，如村干部、被征地农民和“少生快富”户夫妇等养老保险，其制度的设计方案千差万别，地方色彩鲜明，呈现出明显的“碎片化”状态，普遍缺乏法律规定性，如保险对象不明确、保险资金来源不稳定、保险管理方面的随意性和盲目性大等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。宁夏应根据农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上,制定具体的农村社会养老保险办法、法规等，为新型农村社会养老保险事业的顺利推进提供良好的法制环境。